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借鉴深圳南山区产城融合发展模式 加快滨海高新区城市更新 建设和交通局
——“鼓足闯劲谋改革 提升胆气勇创新”大讨论调研报告
建设和交通局
发布日期:2021-01-22
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“产城融合”指产业与城市在功能布局、生产生活方式等方面的有机融合和良性互动,对产业实现升级优化具有重要意义。目前改革开放初期成立的开发区基本上都已经驶入“以产促城,以城兴产,产城融合”的发展轨道。

2020年10 月,经发局、规自局、建交局、财政金融局等职能部门赴深圳南山区就城市更新的问题开展了专题调研。深圳南山区涵盖了前海深港现代服务业合作区和深圳高新区,在“产城融合”的道路上积累了丰富的可以借鉴的成功经验。我们一行人重点考察了深圳较为成功的城市更新改造项目——万科云城、新型产业用地融合使用的样本——天安云谷、万象天地等项目,并拜会了南山区政府相关职能部门。深圳之行,给我们带来了很多启发,相信深圳经验对滨海高新区的"产城融合"推进与发展有着重要的借鉴意义。

一、深圳南山区概况

深圳市南山区地处粤港澳大湾区黄金入海口,坐拥深圳湾、浅海湾,面向南海,面积187.5平方公里,常住人口120万,是深圳的“经济大区”和“创新强区”。2019年GDP为6103亿元,第二产业增加值2049亿元,第三产业增加值4053亿元,税收1665亿元,二、三产业比例为34:66,先进制造业占规模以上工业增加值比重达79%。战略性新兴产业增速达13.9%,对经济增长贡献率超过80%,经济增长势头强劲。全区现有国家级高新技术企业2223家,占广东省的十分之一,独角兽企业11家,占全市的90%,占全国的8%。前海深港现代服务业合作区和深圳高新区均坐落于南山区。区内聚集了腾讯、中兴、研祥、大疆、柔宇、大族激光等知名企业和50余家跨国集团,国家、省市创新载体884个。南山区是全国首批双创示范区。

二、南山区产城融合发展的背景

南山区特别是深圳高新区可用土地资源十分短缺与珍贵,面临着城市发展与功能提升和产业升级两大命题。本世纪初期深圳高新区存在着产业结构层次不高、低端产业用地比例过大;产业空间布局不优、工业产房低矮陈旧无法满足总部企业研发办公需求;实验室、工程技术中心、检测机构等公共技术服务平台数量少,支撑力不强;教育、文化、医疗、公园、员工宿舍等公共服务设施亟待完善,餐饮、购物、休闲等商业服务设施严重不足;交通拥堵不畅,公共交通运力、承载能力不足等五大瓶颈和突出矛盾。自2012年起南山区全面实施《深圳市城市更新办法》和《深圳高新区优化升级工作实施方案》,制定了一整套政策体系和规范性文件,实施了3批15个园区更新改造项目,总建筑面积达46万平方米,淘汰低端企业180家,入驻企业300家,年产值150亿元,年纳税8亿元。在城市更新及产城融合中积累许多成功案例(如深圳湾创业广场、深圳湾科技生态城)。

三、南山区产城融合开发模式

1、高标准制定城市更新规划

南山区以内涵式增长为主,积极拓展产业和城市发展空间,突出规划龙头引领作用,高标准编制城市更新规划。重点规划“两轴六片区”即:蛇口、高新区、留仙洞、深圳湾、后海、前海片区,按照不同区位科学确定各片区功能定位。按照“街坊单元”和“一街道一园区”的理念,划分66规划单元,制订修建性详细规划、城市更新规划和实施项目计划,以标志性建筑为核心,打造现代、简洁、一体化建筑组群。城市更新规划鼓励土地多用途使用与城市功能充分融合,创造良好的创新创业生态环境。南山区十三五期间工业区块管控规模大于16平方公里,城市更新建筑面积不少于350万平方米。

2、高强度立体式开发

按照街坊形象、公共空间、交通组织、地下空间四个一体化要求组织街坊式整体开发,本着超前创新的规划设计理念,建筑向空中、地下双向延伸,最大限度节约土地资源,实现土地利用形式的集约与用途的最优最佳搭配。以立体分层的城市设计新模式,创造性地以城市层、社区层、企业层三重公共、半公共界面组织交通和空间,构建空间立体、功能复合、人性化、生态化的城市空间。街坊土地开发容积率均在3-5。例如深圳高新区北区以产业升级、空间倍增、产城融合为目标,产业用地平均容积率由2提高到5,产业用房增加320万平方米。

3、倡导推广土地混合使用

建设部和国土部将城市建设用地分类中工业与产业用地对使用用途管制单一的做法,已脱离市场经济规律,难以适应高新技术产业的发展,亟待进行修订。深圳创造性地提出新型产业用地MO标准,涵盖制造业、研发、总部办公等多种用途。新型产业用地可以配置一定的公共服务和基础设施(现有规范要求办公与附属设施建筑面积低于7%),并规定禁止和限制土地用途和土地使用方式。南山区政府在产业用地供应上有足够的自主权,从重点产业筛选、选址及规划设计研究、产业门槛方面进行约束,进行评估后选定开发企业。比如在深圳湾土地不采用招拍挂方式供应土地。前海深港现代服务业合作区以差别化土地供应制度为核心,在全国率先试行建设项目用地公告出让、弹性年限、土地集约奖励、将土地出让收入的15%-20%划入产业发展基金等,创造了土地管理“前海模式”。

在土地出让合同中约定向区政府移交的公共利益用地及配建创新型产业用房(配建比率10%-25%),转型升级的项目允许部分或全部分割转让,将慢行系统、地下空间及二层连廊的设置,达到产城融合的目的。

4、使用空间深度融合

结合本次调研,我们发现新型产业空间在设计上也很有特点,以天安云谷为例:

一是多适应性的产业空间。创新型产业综合体的产业空间除了满足研发办公需求外,还满足部分企业的轻型加工需求,对建筑的承重、层高、柱距等方面有更高的要求。以我们参观考察的天安云谷的产业研发楼为例,底层商铺分布于 1-5 层,产业用房分布于 6-14 层,有承重要求,每平方米1000公斤的承重,研发办公用房为 15-40 层, 18m大跨度无柱设计,通过分层设计,满足不同企业对层高、承重的不同需求。 与传统产业园相比,创新型产业综合体的产业形态从生产型制造向服务型制造转变。城市的产业空间也发生了改变:立面造型上趋向于办公建筑。除了新材料、新能源等新兴产业需要研发试验的大空间外,大部分的新兴产业需要的空间均为可灵活分隔的办公空间。建筑尺度人性化。比如我们参观的深业上城产业综合体,在楼顶上营造出了小尺度的办公空间,又通过不同的组合方式,围合出低密度、人性化的空间,提升使用人群的归属感。

二是多元化的功能混合。深圳的新型产业综合体的功能布局以产业发展为中心,还引入了产业配套与生活配套形成功能高度混合的空间布局。天安云谷研发办公、生活配套(二期配置公寓)、产业配套82∶15∶3。生活配套主要包括餐饮、商业零售,公寓、住宅、酒店等。产业配套主要包括金融、法律等服务类机构,高等院校的分支机构、电信、移动等服务运营商。

三是立体化的公共空间。我们参观天安云谷,包括万科的留仙洞总部基地(万科云城)和莲花山旁边的深业上城,在高层建筑上做了很多开放式的公共空间,解决城市土地资源的不足与交流需求增加的问题。在高强度开发的新兴产业用地上,地下、地面和空中活动层组成的公共空间,设计了多种不同标高的互联平台,是新型产业总体体非常重要的一个特质。

新型产业综合体这种新兴的产业建设模式,对企业来说,复合了生产和生活的多种功能,降低了工作和生活成本;对开发商来说,通过销售商业、公寓等配套功能来实现资金回款,降低产业建筑的经营风险与成本;对政府来说,政府采用差别化低价政策,给予新兴产业地价优惠,防止创新型企业外迁,有助于推进产业转型。建设这种新型产业综合体肯定是城市产业空间的发展方向之一。

5、引导社会资源广泛参与旧工业区综合改造

权利主体为高新技术企业的项目,可以自行实施产业升级改造,鼓励与其他高新技术企业合作开发;权利主体为非高新技术企业的项目,鼓励通过股权组合的方式与高新技术企业合作开发,在合作开发实施主体中,高新技术企业所占股权不得低于30%。

探索成片开发模式,引入专业投资开发机构,按照产业升级改造单元规划进行整体开发,需充分体现立体布局、复合更新的理念,保障改造单元的产业导向、功能设置和公共设施配套要求。

四、滨海高新区加快产城融合发展的几点思考

按照中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议精神,天津市正在加快构建新发展格局,按照既定的打造“一基地三区”目标,构建创新发展、开放包容、生态宜居、民主法治、文明幸福的五个现代化天津而努力奋斗。滨海高新区也迎来了难得的历史新机遇,同时也面临着如何加快发展、实现创新驱动、打造国家自主创新示范区的重大挑战。学习借鉴深圳南山区的成功经验,结合滨海高新区实际,我认为城市活力不足、城市多样性不丰富、功能不强、创新创业氛围不浓、承载能力建设亟待加强,是我们的短板。加快实施产城融合战略是滨海高新区的必由之路。

1、坚持规划引领,统筹谋划,有序推进实施

“规划先行”是国内外科技园区取得成功的关键因素。当前各地正在开展“三规合一”与“多规融合”工作,无疑将增强规划的科学性与可实施性。借鉴南山区经验按照“街坊单元”和高强度立体式开发的理念,着手编制性修建性详细规划、城市更新计划和开发项目策划,系统开展城市规划研究,形成严密完善的规划体系。建议制定并实施产城融合五年行动计划,每年筹划实施一批项目,不断增添城市发展活力。坚持“产城一体化”与混合发展模式,具体反映为用地布局的多样性与混合性,在主要功能元素构成中增加居住、教育文化、休闲的比例;对控制性详细规划给予最大的弹性,在保持地块整体容积率的前提下,各小地块容积率可以灵活调整。

我们滨海高新区现在重点打造中国信创谷,信创产业肯定需要一种创新的用地与之匹配,才能跟好的激发产业潜能。因为传统工业用地无法满足创新型产业对空间的需求,深圳的2014年左右开始推行新型产业用地政策,对工业用地的容积率,配套比例等规划指标进行了调整。

海洋片区,由于建设的年代比较早,有一批传统工业用地也面临转型升级,升级中面临的主要问题是,传统工业用地规划管理策略无法充分满足新兴产业的业态需求,尤其是现在所倡导的产城发展的新趋势。这就非常需要将新型产业用地从传统的工业用地中分离出来,以适应产业空间的发展需求。近日,滨海新区人民政府正式公布了《关于支持新型产业用地高效复合利用暂行办法》,滨海高新区应该尽快出台实施细则,允许新型产业用地尤其是存量新型产业用地内的建筑根据需求进行调整和改变,产业用地中可以按一定比例灵活配套居住、公共管理与公共服务设施、商业零售设施,为企业提供工作、生活、学习和交流的综合环境。就华苑科技园和海洋湖科技园来讲,应增加居住、商业办公、教育与文化休闲功能,导入人口,提高人口密度,增加人气;加强创新载体建设,规划建设一批孵化载体与研发办公楼宇,加速创新资源聚集;构建多层次社区服务网络,打造创新型社区,多维度引导激活社会活力,延伸政府服务与管理。

2、多种方式并举,加快整合资源,助推产城融合

伴随产业结构的调整、城市的生长与更新,整合土地资源是功能区永恒的命题。产城融合离不开房地资源整合做支撑。同国内先进高新区、开发区相比较,滨海高新区集约利用土地的水平还有较大的差距。据粗略统计华苑科技园约有两个平方公里土地利用率低或未开发,亟待整合这部分资源,这是难能可贵的潜力资源。近年来,高新区在土地储备方面取得了较大成绩,但与满足产城融合的需求,还有距离。再从房产资源来分析,“十大战役”期间形成的物业房产约有20多万平米的楼宇尚未销售或使用,即使是投入使用的,也有相当规模的房屋得不到有效利用。在政府继续加大收储力度的同时,为有效地整合房地资源,应尽快研究制定公共政策,进一步发挥多元投资主体的积极性,加速城市功能的完善与提升。

建议一:激发企业改建意愿,鼓励企业在不改变土地用途的前提下适当提高容积率增加建筑量,免交土地出让金,如改变使用性质的采取存量补地价方式签订补充合同;建议二:制定土地出让金奖励政策,支持存量企业优先参与经营性土地开发;建议三:鼓励企业存量房产兴办孵化器与引进企业生产、研发与办公,给予租金补贴;建议四:对工业地产项目给予部分减免税收与契税政策,允许最大30%房屋面积改变使用用途为商业服务配套用房,对用于发展楼宇经济的给予三年期半价房屋租金补贴。

3、坚持绿色发展理念,不断提升开发建设水平

构建现代化城市形态,高新区应把握“精品化”、“宜人性”、“细管理”三原则,精雕细刻,打造每一街道、每一栋建筑和每一处景观;按照产业融合,规模适当,职住平衡,服务配套的要求,打造步行15分钟生活圈。在园区建设过程中广泛应用节水、节能、废物处理和环境绿化新技术,建设一批绿色节能环保示范项目;实行商品房与保障房并举,探索“先租后售”保障房制度,让每位来高新区创业者居者有其屋;坚持“共建共享”原则,积极引入社会力量,多元吸引社会投资参与基础设施与公共设施建设,逐步完善城市载体功能,政府可以采取PPP模式或购买公共产品与服务方式,实现城市与企业发展共赢。

五、结语

“十四五”是滨海高新区“鼓足闯劲谋改革,提升胆气勇创新”的关键五年,也是滨海高新区全力建设“中国信创谷”的关键五年,滨海高新区只要克服求稳怕乱、怕冒风险的心理,在构建新发展格局中,以新应新、创新赢新,借鉴深圳的成功经验,找准改革的方向,强化责任感、使命感,担当作为、攻坚克难,坚持“以产促城,以城兴产,产城融合”指导思想,相信滨海高新区在不远的将来就会告别暂时的平庸,实现历史性的跨越。

来源:天津高新区

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